监管是一个呈放射状的概念,不仅存在监管主体、监管范围、监管方式等多重维度，而且基于下定义者秉持理念的不同、所处国家国情的差异以及社会现实的变迁，不同维度上又各有不同的主张，从而呈现出交叉重叠、错综复杂的现象。中国语境中的“监管”，既要区别于本国计划经济时代的“管理”或“监督管理”的概念，体现现代“监管”的本质内涵；又要注意到中国与其他几个国家国情的不同，体现中国的法律文化和问题意识。对中国当下而言，仍应以政府监管为中心，聚焦微观层面的经济活动及其产生的社会问题，在完善命令控制型监管方式的同时，注重经济激励、柔性引导和公私合作。

  “监管”是法学、政治学、行政学、经济学乃至整个社会科学领域最富争议、也最容易被误解的概念之一。[1]近几十年间，国内外的监管实践发生了巨大变化，监管理论也进一步丰富。但是，关于“什么是监管”仍未形成清晰一致的认识[2]，“聪明监管”(smart regulation)、“回应性监管”(responsive regulation)、“自我监管”(self-regulation)、“私人监管”(private regulation)、“合作监管”(co-regulation)、“后设监管”（meta-regulation）等新名词的涌现进一步加剧了概念的多元性与复杂性。大家在讨论问题时，各执一词、各说各话，甚至同一学者自身都存在概念使用前后不一致的问题。对此，学界有两种观点，一种观点认为，“我们应该一个监管的概念，为咱们提供对特定社会现象做出详细的调查、划定并构建调查领域和范围的工具，在促进分析的同时，某些特定的程度上促进关于怎么样改进监管的实践讨论。”[3]另一种观点认为，“提及规制的观念和定义，最好的方法或许是不去采用任何单一通用的理解。当考虑什么是在政府的直接控制之下时，我们大家可以思考政府制定的规则以及政府机构在监督与执行规则过程中的作用。但当考虑一个领域内各个主体的行为时，我们就需要一个更为广义的概念去更好地理解如何塑造被规制者的行为。”[4]这两种观点各有其合理之处。从法理学的角度而言，概念的复杂化也许并不那么不好，而且由于各国传统和学者视角的不同，概念的复杂化也是必然的。但是，对特定国家的部门法研究和制度构建而言，概念的含混不清，不仅不利于学术交流，而且会影响政府监管职能的合理定位和监督管理体系的科学构建。明确、清晰的监管概念，是开展理论研究、推动实践改革的前提，即便不能形成统一的认识，至少应该在监管的概念框架和运用层次上形成更加清晰的认识，从而促进不同监管概念间的相互理解和对话。这正是本文的问题意识和写作目的。

  为明确监管认识，学界曾经尝试对监管的代表性观点进行梳理分类。比如，英国学者鲍德温（R. Baldwin)、斯科特（C. Scott）和胡德（C. Hood）曾将学界的观点概括为三种：（１）监管是当局的规则制定，辅之以监督和促进这些规则实施的机制；（２）监管是政府机构导控（steer）经济的所有努力；（３）监管是社会控制的所有机制，包括无意识的和非国家的过程。[5]2005年，我也曾以“监管的语义辨析”为题，对监管概念做多元化的分析，将监管分为一般意义上的监管和专业领域内的监管，同时将专业领域内的监管分为广义的监管、狭义的监管和最狭义的监管。[6]现在看来，关于监管的界定，复杂性远不止于此，能够说是五花八门、众说纷纭，很难从整体上进行逻辑周延的归类分析。之所以如此，至少有三方面的原因：一是很少有学者对监管给出明确的定义；[7]二是学者们下定义时可能选不一样的概念要素，[8]也可能选择同一概念要素的不同观点，甚至存在不同要素和观点间的交叉现象；[9]三是学者们下定义的方法不一样，有功能意义上的定义（a functional definition）、本质属性的定义(an essentialist definition)和因循惯例的定义(a conventionalist definition)等。[10]这些都对基于同一标准的归类分析带来困难。

  进而，学者们试图通过提炼监管概念的构成要素或者识别导致概念分歧的核心问题来对不同定义进行具体分析。英国学者朱莉娅·布莱克（Julia Black）在《监管的批判性反思》一文中将监管概念的构成要素概括为五个方面：监管是什么，谁或什么、通过何种形式实施监管，监管谁或什么生活领域，如何监管或者说通过什么机制、工具、技术等实施监管。[11]英国学者克里斯特尔·库普（Christel Koop）和马丁·洛奇（Martin Lodge）对商学、经济学、法学、政治学、公共行政学和社会学六个社会科学学科1970年至2014年中期发表在社会科学引文索引(SSCI）期刊、年均被引用次数排名前20位的101篇英文文献进行了跨学科的概念分析，提炼了导致概念分歧的五个问题：（１）监管是有意识的活动，还是也包括无意识的活动？（２）监管是否是区别于税收和补贴等的一种特殊类型的干预？或者说监管是仅指直接干预，还是同时包括间接干预？（３）监管是单独由政府施行，还是也可以由非政府部门进行？（４）监管的范围是仅限于经济活动，还是同时包括了其他非经济性的活动？（５）监管主体和监管对象需要分离吗？[12]其研究之后发现，关于第一个问题，学界基本形成了共识，即“监管是有意识的活动”；[13]而第五个问题属于监督管理的机构的设置模式问题，从概念界定的角度基本不涉及。[14]

  上述研究表明，监管概念之所以众说纷纭、莫衷一是，主要是因为人们对监管的性质 (监管是什么)、监管主体（谁监管）、监管范围（监管什么）以及监管方式（如何监管）的认识不同，其中监管的性质很大程度上取决于对监管主体、范围和方式的认识。[15]这些研究不仅展示了监管概念的多样性、复杂性，而且为后续研究提供了初步的分析框架。美中不足的是，现有研究缺乏对监管概念的发展脉络及深层原因的分析，不足以形成对中国监管理论和实践具有指导意义的分析框架。

  本文将在已有研究的基础上，从监管主体、监管范围、监管方式三个维度进一步揭示关于监管的代表性观点的主要分歧，阐明监管概念的发展脉络，剖析分歧产生的根本原因，并就中国当下适合以怎样的监管概念统领监管理论研究和监管体制改革阐明自己的观点。本研究旨在通过制度变迁的视角尽量展示监管概念的全貌，厘清监管概念的不一样的层次，并尝试提供一个具有普遍性的分析框架。

  这种观点在美国，尤其在早期的研究中，较为流行。19世纪末期，由于立法的“不完备性”[16]和法庭诉讼的制度安排难以应对市场失灵以及由此带来的社会不公正问题，美国的政治家们开始寻找一种不同的机制用以针对危害社会的行为，独立监督管理的机构应运而生。[17]因此，在美国，特别是“监管型国家”崛起的初期，人们往往将监管与独立监督管理的机构联系在一起。比如，诺尔（Roger G. Noll）将监管界定为“政府通过独立机构（a separate agency），基于规则，对企业的控制。”[18]但是，在美国，监管职能并非由独立监督管理的机构单独承担，国会在设立独立监督管理的机构负责一些监管项目的同时，设立部内监督管理的机构负责另外一些监管项目，特别是随着20世纪六、七十年代社会性监管的兴起，隶属于传统行政部门、但法律赋予相对独立权力的适度分立型监督管理的机构慢慢的受到青睐，由隶属于传统行政部门的监督管理的机构[19]和独立监督管理的机构一同承担政府监管职能的做法得到理论界和实务界的共同认可。[20]因为二者都隶属于行政分支（executive branch），所以行政机构就成为监管主体的统称。比如，美国著名经济学家丹尼尔·F·史普博（Daniel F. Spulber）在其经典教科书《管制与市场》中，对经济学、法学和政治学文献中的重要监管定义进行了详尽的回顾、梳理、分析，之后给出了一个综合性的定义:“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费的人的供需决策的一般规则或特殊行为。”[21]美国管理和预算办公室（Office of Management and Budget）采纳了这一观点，明确“监管是指政府行政机构依据法律制定并执行的规章和行为。”[22]

  相对来讲，这种观点在英国的学界较为流行。与美国不同，英国监管的制度安排具有多元性和复杂性，不像美国的发展路径那样清晰，其议会、政府部、法院以及类似法院的裁判所在英国监管制度中都曾发挥重要的作用，现代意义上的独立监督管理的机构在英国出现较晚。[24]同时，与美国独立监督管理的机构被同时赋予准立法权、行政权和准司法权不同，英国监督管理的机构除极少数特例外，一般没有规则制定权和直接处罚权。因此，英国学者在给监管下定义时所讲的政府通常是大政府的概念，即包含了立法机关、行政机关和法院。比如前述鲍德温、斯科特和胡德归纳的第一种定义中的监管主体，在英国，既包含了中央政府和立法机关，也包含了地方当局、中央监管机构和法院。[25]近年来，也有美国学者开始采纳广义的政府的概念，认为“监管是政府对私人领域的干预，是不完美现实和人类局限性的副产品”,其中的政府是指任何有权创造具有约束力的法律规范的国家机关，包括立法、执行、行政或司法机构。[26]

  此外，随着全球化进程的推进，为解决全球经济一体化所带来的超出一国监管能力范围的某些问题（比如气候平均状态随时间的变化、贸易管制、知识产权、食品药品安全等），避免一国政府对本国企业违反贸易规则行为的袒护，超越民族国家的监管（supra-national regulation）和国际监管（international regulation）的概念慢慢的出现,监管的主体范围逐步扩大到诸如欧盟（EU）这样的超国家组织以及世界贸易组织(WTO)、世界卫生组织(WHO）、世界粮农组织（FAO）等国际组织。[27]欧盟的官方文件均是在这一层面上使用监管概念,认为监管的主体包括了欧盟议会、理事会、咨询机构以及成员国的议会和执行机构等。[28]

  在“监管型国家”推进的过程中，人们逐步认识到政府监管的局限性,包括信息不充分、能力不够以及因制度设计可能产生的监管捕获等问题,于是，监管的主体要素进一步扩充到非政府组织和私人。在欧洲，出现了“新监管型国家”(new regulatory state)、“监管型社会”（the regulatory society）、“后监管型国家”（the post-regulatory state）、“监管多元主义”（regulatory pluralism）的观点。[29]这种观点认为，监管主体不仅包括政府机构，还包括非政府机构，强调政府机构与非政府机构的互动和相互依赖。比如，朱莉娅·布莱克在其文章中提出了“去中心化的监管”（decentredregulation）概念，将监管主体归纳为政府机构（地区的、国家的、超国家的）、非政府机构或组织、经济力量和社会力量等。[30]这种观点强调监管权不再集中于政府身上，而是分散在社会中，政府不再处于排他性的地位，甚至不是优势地位，非政府组织(行业协会、公司、个人、审计等专业机构、技术机构等）发挥着逐渐重要的作用。[31]按照这种观点，监管至少具有三个面向：第一面向，政府监管；第二面向，自我监管；第三面向，商业或非商业的第三方监管。这三个面向不是相互替代的关系，而是互相补充、相互支撑的关系。[32]

  通常的观点认为，监管的范围仅限于私人活动。但是，也有观点认为同时包括政府监管部门的监管活动，即对监管者的监管。比如，经合组织（OECD）提出，监管包括三种类型：经济性监管（economic regulation）、社会性监管（social regulation）和行政性监管（administrative regulation），其中前两种是规范和控制私人活动的，而行政性监管则关注政府内部的规程与运行机制。[33]哈洛和罗林斯将对政府监管部门的监管概括为“官僚式规制”，即“由其他政府机构对政府机构本身进行规制”，官僚式规制将审计和检查、督察专员和规制机构等行政法众多制度融汇在一起。[34]胡德和斯科特等学者则提出了“政府内监管”的概念（regulation inside government）,即在政府官僚体系内用一类公共机构对其他公共官僚机构的活动施加影响的各种方式，是介于传统制衡机制（法庭和立法机构成员）和官僚体系内部的直接命令关系链之间的一种手段。[35]在此基础上，又有学者进一步讨论了“私人主体”对政府进行的系统化监督。[36]

  众所周知，监管最初是针对具有自然垄断性质的公用事业产业的，目的是解决因自然垄断产生的市场失灵问题，从而维护消费者利益。因此，最原初的监管定义是将监管对象限定在铁路、电力、通讯等公用事业领域，后来才慢慢扩展到所有可能出现市场失灵的经济活动。这一点在学者们关于监管的经典定义中得到充分体现。比如，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，美国联邦最高法院官斯蒂芬· G·布雷耶（Stephen G. Breyer）和美国著名经济学家保罗·W·麦卡沃伊（Paul W. MacAvoy）指出：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘公共利益’的私人决策。”[38]《新帕尔格雷夫法经济学大辞典》中西奥多·E·科勒（Theodore E. Keeler）和斯蒂芬·E·福瑞曼(Stephen E. Foreman)的解释是：“管制是政府代表机构施加给（通常是）私人公司的经济控制。”[39]

  绝大多数学者都认同经济活动属于监管的范围，[40]但对经济活动的理解又不一样。大多数学者觉得监管是规范、约束、限制企业行为的一种活动，是对微观经济层面的市场失灵的处理，不包括对宏观经济层面的市场失灵的矫正。上述定义均体现了这种观点。但也有学者觉得，监管的范围不仅包括微观经济活动，还包括宏观经济活动。比如前述鲍德温、斯科特和胡德归纳的第二种定义“监管是政府机构导控（steer）经济的所有努力”，不仅包括直接针对企业的监管行为，也包括借助财政、货币等政策间接影响企业行为的宏观经济手段。此外，也有个别观点认为，监管仅仅针对宏观经济活动，比如罗伯特· 博耶（Robert Boyer）指出，“在经济政策领域，按照凯恩斯（Keynes)主义的概念，管制是指通过一些反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调节。”[41]

  20世纪60年代至70年代间，伴随市场主体的经济活动所产生的社会问题（比如环境污染、产品和服务的品质、工作场所安全等）开始步入监管的视野。在此基础上，人们将监管分为经济性监管和社会性监管。其中，经济性监管是指为防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管；社会性监管是以保障劳动者和消费的人的安全、健康、卫生以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管。[42]简单来讲，经济性监管是对某一行业的企业的价格、产量和（或）进退来控制，目的是在市场失灵的时候，确定保证产品和服务的竞争性市场，避免对消费的人和别的方面造成损害；而社会性监管解决的是经济活动对健康、福利或公众的幸福感产生的影响，目的是限制直接危害公共健康、安全、福利的行为。当然，二者之间的界限并非泾渭分明，经济性监管有时也用于社会目的，而社会性监管有时也采用价格、产量和进入控制的手段。[43]

  除市场主体的经济活动以及伴随其经济活动所产生的社会问题之外，有学者对监管的范围做了进一步扩展。比如，美国学者弗洛伦丝•A•黑夫兰（Florence A. Heffron）区别了三类监管：经济性监管、社会性监管和辅助性监管（subsidiary regulation）。她认为，经济监管涉及产业行为的市场方面（费率、服务的质量和数量、竞争行为等）；社会性监管用以纠正不安全或不健康的产品以及生产的全部过程中的有害副产品；而所谓辅助性监管泛指与执行各类社会福利计划（如社会保险、公费医疗、药品、食品标签、老兵福利计划等）有关的监管措施，比如对健康护理业（医师、医院、家庭护士及药房等）的控制。[44]有学者甚至将监管范围扩展到社会生活的所有领域，包括家庭、教育、健康、狂犬、恋童癖等。[45]

  此外，对于采用广义的监管主体的观点而言，监管的范围更是漫无边际，不仅包括了政府部门对私人活动的监管，还包括自我监管组织对自身活动的监管（具体可分为个体的自我监管和集体的行业协会的自我监管）、政府部门对自我监管的监管（即meta-regulation）、非政府组织和私人（委员会、公司、学术界、评级机构、合同当事人）对私人活动以及政府监管活动的监管等。

  综上，按照范围从窄到宽的顺序，关于监管范围的观点至少可大致分为五种：公用事业产业、市场主体的经济活动（其中存在微观经济领域和宏观经济领域之争）、市场主体的经济活动以及伴随其经济活动产生的社会问题、所有的私人活动（包括但不限于市场主体的经济活动以及伴随经济活动产生的社会问题）、所有的私人活动以及监管部门的监管活动等。

  传统的关于监管的理解，核心是政府基于以制裁为后盾的法律规则所进行的“命令控制型”监管。这种概念不仅将监管聚焦在政府行政部门，而且聚焦在命令控制型的监管方式上。命令控制型监管方式以其强制性、不可变通性和严格的法律责任，在很长一段时间良性地引导了监管政策的方向，取得了一定的监管成效，尤其在消费的人保护、工作场所安全以及环境保护等社会性监管领域。但是，实践中，因政府缺乏足够的信息确认问题的成因、设计适当的解决方案、辨别违规并进行相对有效的执法，这种监管方式也招致某一些程度上的失败。[46]20世纪七、八十年代以来，欧美国家的理论界和实务部门逐渐重视经济激励型和协商合作型的监管方式，即通过经济刺激或者谈判协商方式，带领企业采取监督管理的机构所希望的有利于监管目标实现的行为。尽管学界关于经济激励和协商合作的性质存在认识上的差异，[47]但就二者在克服命令控制型监管方式诸多弊端方面的优势基本形成共识。

  行政机关作为监管主体的监管方式，还会因对监管范围理解的不同而不同，如果将监管对象限于微观经济层面以及伴随微观经济活动所产生的社会问题，则其监管方式包括许可、价格监督管理、产品和服务标准的设定等；如果将监管的范围扩大到宏观经济领域，则税收、财政、货币、补贴等也属于监管方式的范畴；如果进一步将监管范围扩充到所有的私人活动，则监管方式更加宽泛，基本上等同于政府的所有行为方式。

  如果认为监管的主体不仅包括行政机关，还包括立法机关、司法机关、国际组织、非政府组织和私人，监管方式则更为复杂多样。其中，立法机关通过立法确立规则，司法机关通过裁决案件解决纠纷，国际组织通过条约、协定的缔结和执行约束成员国，企业通过内部机制、行业协会通过章程和行业标准等实现自我监管，合同当事人通过合同条款限制对方当事人，消费者和公众利用互联网评价、投诉、举报做监督，第三方（比如评级机构）以及媒体通过信息公开披露或报道进行监管等。[48]

  关于监管概念的不同理解，并不是抽象的逻辑思考的产物，而是下定义者基于特定的理念对本国监管现实进行观察与思考的结果。正如朱莉娅·布莱克所言，“概念是不中立的，各有其理论或实证的假设和自身的概念筐”。[49]因此，表面看起来五花八门、众说纷纭的概念，很大程度上与作者秉持的理念、所处国家的国情以及不同历史时期面临的社会现实有关。

  比如，关于监管主体，“一元主义”，即坚持政府是监管的主要主体甚至唯一主体的观点，其背后的理论假设往往是监管的“公共利益理论”以及公、私对立的主张，其往往认为政府是仁慈的、有能力的，可以通过监管来纠正市场失灵和社会不公正问题，从而维护公共利益；而“多元主义”的观点，则源于监管的“私益理论”，认为监管往往是为私人利益（包括产业集团和其他组织良好的利益集团的利益、政治家和监管官员的利益等）服务的，因此主张放松监管，甚至解除监管，发挥自由市场和社会自治的作用。近年来，又有学者基于“社团主义”、“多元主义”、“规制空间”、“法律自创生”等理论说明监管的主体应该不限于政府组织，还应该包括非政府组织和私人，主张公私合作。[50]

  关于政府监管的范围，则反映了人们对政府职能认识的不同。自由主义学派往往认为，政府不能过多干预市场之间的竞争和私人自治，主张限制政府监管的范围；而集体主义或“父权主义”者认为政府监管有助于弥补市场失灵和个人理性的缺陷，主张加强政府监管。比如，关于食品安全问题，在美国进步时代，针对进步人士提出的食品安全监管改革建议，批评者认为，政府监管影响了消费者的自由选择，尤其是剥夺了穷人选择低质低价食品的权利，甚至有人偏激地认为，个人有权选择购买次品甚至是有毒食品，只要这是他们的自由选择；而美国1957年的德莱尼法案则走向了另一个极端，严格禁止可能诱发人类或动物癌症的所有食品添加剂。实际上，任何事物都具有两面性，需要客观、理性的分析。

  美国学界和官方之所以大多强调行政部门是监管的主体，与美国从“自由放任国家”走向“监管型国家”（或者说从“私法模式”走向“公法模式”）的发展路径有关。作为现代“监管型国家”发源地的美国，其独立监督管理的机构是在充分认识到私人秩序以及“立法+私法诉讼”模式不能有效解决市场失灵问题的基础上产生的，因此特别强调行政监管相对于立法控制、法庭诉讼、企业和行业自律等的优势，强调行政监督管理的机构在人员结构的专业性、法律地位的独立性以及主动执法机制的高效灵活性等方面显示的优越性。即便是20世纪60年代末，美国意识到政府监管的局限性，兴起了放松管制、解除管制的运动，其结果也是更加关注政府内部监管程序的完善以及监管能力的提升。近年来，有学者基于协商制定规则、“杰出领袖协议”、私人制定健康、安全和产品质量标准等公私合作的实践，倡导要重视私人主体在监督管理过程中的及其重要的作用，但其目标仍然是促进政府监管绩效的提升。[51]部分学者和官员对私人在监管中发挥更大或重新构设的作用仍持谨慎态度，担心公私合作可能导致各方合谋损害公共利益、授权私人团体做出公共决策违宪、导致社团主义机制的某些危险、增加不受限制的行政裁量权等。[52]美国官方和学界的这种态度，与美国三权分立、禁止授权的宪制要求及公、私区分和反对社团主义等法律文化密不可分。[53]

  与美国不同，英国是从“国有化”走向“监管型国家”，或者说从“行政模式”转向“公法模式”。20世纪70年代末期，在经历了国有化运动的失败之后，英国兴起了以公共服务部门民营化为中心的市场化改革，设立了一批相对独立于公共服务提供者和政府部门的监督管理的机构，对公用事业单位做监督，后进一步扩张到跨部门领域，如消费者保护、竞争法、环境保护和职业卫生与安全等。[54]与美国独立监管机构不同，在英国，往往是行政部门、监管机构和法院分享权力，行政部门保留着重要的规则制定权以及较高层次的制裁权力（例如吊销许可），掌控着未来立法改革的可能性，而监管机构一般承担监督职责并行使执行权力，但适用制裁措施的权力，如处以罚款或课处民事损害赔偿的权力，则交由法院或裁判所行使。[55]这与英国的代议制政体、部长负责制以及“不愿向规制机构授予行政或裁判权力的文化传统”[56]密不可分，加之国有化时期政府直接提供公共服务暴露的缺陷和弊端，所以学界特别强调各方之间的“合作监管”、企业的“自我监管”以及非政府组织的“第三方监管”，强调不同组织之间的“结构性耦合”，发挥多元监管的作用。

  监管型国家兴起之前，各国政府或采取自由主义态度放任市场的发展，或采取国有化政策干预甚至取代市场，但实践证明，单纯依靠市场或者单纯依靠政府都不能满足确保经济效率和社会公正的需求。随着技术进步、分工深化和交易复杂化，特定产业（如铁路、电力、天然气、供水、电信、金融等）因垄断和信息不对称所引发的经济危机和社会不公正现象日益严重，私人自治、法庭诉讼和国有化的制度安排都难以有效预防和解决市场失灵问题，传统的科层制行政部门又缺乏监管的专业知识和能力。在这种背景下，对企业行为进行事前干预的独立监管机构因此产生。所以，早期的监管概念往往与独立监管机构联系在一起，且主要针对企业的经济活动，监管方式多为命令控制式的。换句话说，监管型国家的兴起，本身就是适应政府解决特定经济问题的需要、基于监管的专业性和技术性而产生的一种国家模式，本身并不涵盖私人监管（包括自我监管和第三方监管）。

  到二十世纪七、八十年代，各国监管机构普遍出现了成本高、效率低、程序繁琐、方式僵硬、抑制竞争、监管俘获等问题，由此引发了公众对政府监管机构的质疑，也遭到来自自由主义改革者和知识分子的越来越多的批评。这些强烈的政治和学术批评直接导致了某些经济领域的放松监管。但是放松监管并不意味着政府监管的结束。一方面，在经济性监管领域，放松监管往往意味着监管改革和监管手段的调整，准入和价格监管让位于产品（服务）质量和安全的监管，放松监管的目的是为了通过引进竞争而达到良好的经济效果；另一方面，随着社会权概念的提出，以确保国民健康和安全、环境保护等为目的的社会性监管呈现加强的趋势,监管的范围随之从经济活动扩张至社会性领域。

  与欧美国家不同，中国是从“全能型国家”走向“监管型国家”，不仅政治、经济、社会、文化等国情不同，现阶段所面临的问题也不一样。因此，我们在界定“监管”概念时，既要区别于本国计划经济时代的“管理”或“监督管理”的概念，体现现代“监管”的本质内涵；又要注意到中国与其他国家国情的不同，体现中国的法律文化和问题意识。

  一般来讲，市场经济需要一个多层次的监管体系。政府监管[57]与企业和行业自律、非政府组织、社会公众和媒体的监督等非政府监管是相互配合、相互补充的关系，充分发挥非政府监管的作用将在很大程度上减轻政府负担、促进政府有效监管的实现，而且伴随着市场竞争程度和社会自治程度的逐步提高，行业协会及其他社会中介组织的监管会日益重要，在竞争对手的压力下企业自我监管也会占据越来越重要的地位。因此，从发展趋势上讲，应采用广义的监管主体，将监管界定为政府和非政府组织或私人以矫正市场失灵、维护社会正义为目的，基于法律或社会规范，对市场主体的经济活动以及伴随经济活动所产生的社会问题进行的干预和控制，为构建一个多层次的现代监管体系提供一个总体指导框架和发展方向。

  但是，我们也应该看到，与美、英等国不同，中国历史上实行了近40年的计划经济,在很长的历史时期内，中国政府同时承担着所有者、经营者、管理者、分配者等多种角色。尽管自1978年底中国开始实行改革开放政策，1993年宪法修正案确立了“国家实行社会主义市场经济”的原则，历次机构改革也始终强调“转变政府职能”，党的十八届三中全会进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，但是，改革需要一个过程，“在中国语境中，国家在经济生活中所发挥的作用，无论是现在还是在可预见的将来，都远比西方国家显得更为重要。”[58]尤其是对于现阶段的中国来讲，由于市场经济尚不成熟、企业和行业自律的意识和能力不强、社会自治能力需进一步培育，加之政府监管体制尚不完善，轻言放松政府监管，可能会导致相关领域的无序与混乱，无助于市场经济的完善和社会自治能力的提升。因此，对中国当下而言，宜采用狭义的监管主体，将监管界定为政府行政组织以矫正市场失灵、维护社会正义为目的，基于法律制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随经济活动所产生的社会问题进行的干预和控制，强调政府监管是引导和规范企业和行业自律、激励和规范非政府组织及私人发挥监督作用的前提和保障。

  可能正是考虑到政府监管的重要地位，即便是欧美这些市场经济和监管体系都较为成熟的国家，仍然高度重视政府监管的作用。美国自不待言，即便是以英国为代表的欧洲国家，尽管其学界大多认为监管的主体不限于政府行政部门，但英国和一些国际组织的立法和官方文件仍将监管主体聚焦在政府行政部门。比如，英国更好监管工作组（Better Regulation Taskforce）[59]在1997年的报告《更好监管的原则》中将监管界定为“为改变个人或组织的行为而采取的任何政府（government）措施或干预。”其中的政府主要指的是政府部（government departments）和独立监管机构(independent regulators)。[60]这一界定得到了2006年《立法与监管改革法》[61]和2007年《立法与监管改革令》[62]的确认。经合组织（OECD）也将监管界定为“政府(government)对企业和个人施加要求所采取的各种各样的措施”，是政府实现公共政策目标的一种重要工具。此处的政府为狭义的政府，即行政部门，经合组织还特别强调监管机构（尤其是经济性监管机构）相对于政治和宏观政策部门的独立性。[63]

  在中国语境中，“监管”在官方文件中一直是作为政府的一种职能。“监管”一词首次出现在中国政府的官方文件，是在2002年3月15日九届全国人大五次会议审议通过的《政府工作报告》中。该工作报告指出，“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。自此，市场监管成为中国政府的一种职能,一种与经济调节、社会管理、公共服务并列的职能。这一性质界定将监管的范围限定在微观层面的市场主体的经济活动及其产生的社会问题层面。尽管这种职能划分从逻辑上看未必科学，但合理区分市场监管与其他三种政府职能，却有助于政府监管体制的科学构建和政府监管职能的实现。[64]

  如前所述，关于经济活动作为监管的对象，存在着是仅限于微观经济领域、还是同时包括微观经济领域和宏观经济领域的争论。在中国，针对宏观经济领域的经济调节（也称宏观调控）和针对微观经济领域的市场监管（也称微观监管）是市场经济体制下政府的两种不同的经济职能。经济调节是间接的、经济总量上的调控，它借助财政、货币政策等直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为；而市场监管则是直接的、个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。[65]笔者赞同这一划分，经济调节和市场监管虽存在着互补关系，但在目标、对象、具体手段、组织结构、运行机制和补救措施等方面二者存在着明显的差异。[66]如果不加区别地混合使用，会影响政府监管机构监管职能的合理定位，导致政府监管机构不能独立行使监管职能，最终造成政府经济功能的紊乱。为确保政府监管的独立性，监管部门与承担宏观调控职能的政策部门保持适当距离，已经成为大多数国家的共识。[67]

  监管与公共服务不同，前者的功能在于基于客观中立的立场建立和执行公平的市场游戏规则，创造出虚拟的、接近竞争的环境，政府扮演的是复制竞争效果或矫正竞争市场缺陷的角色；而公共服务是政府基于公共利益的需要，在个人无法自力获得的情况下，通过直接或间接的方式满足社会公众基本生存和发展需要的职责和功能，政府在其中扮演的是给付和提供福利的角色。当然，现代政府履行公共服务职能的方式是多样的，除了生产、付费之外，各国越来越多地运用监管的方式，即政府既不自己生产，也不花钱购买，而是对服务提供者和提供过程进行监管，通过市场准入、服务质量和价格监管来保证公共服务的质量和水平。[68]但这里的监管是政府履行公共服务职能的工具，而不是职能本身。[69]

  监管的目的在于预防和矫正市场失灵问题。监管认同市场的价值，主张充分发挥市场机制在资源配置中的作用，但同时承认市场是有缺陷的，其自身无法解决因自然垄断、外部性、信息不充分、集体行动等原因带来的市场失灵问题，监管的目的就是通过对市场主体的活动做监督和控制，预防和矫正市场失灵问题。用意大利学者马佐尼（Giandomenico Majone）的话来说：“只有在认为市场行为于其自身有价值并因而需要保护和控制的社会中，才能对市场行为进行‘规制’。”[70]这也反映了学界关于监管核心要素的基本共识，即监管是基于规则对有价值的活动进行的控制。[71]也就是说，监管不同于禁止，被监管的活动自身是有价值的，需要保护和控制；[72]监管不是要取代或者禁止这类活动，只是对其进行控制或调节，目的是使其正常运转，因此强调基于规则、持续集中的控制。而社会管理的目的在于维护社会的基本秩序,比如治安、国防、交通等，社会管理的对象是影响或破坏社会秩序的行为，其本身是需要禁止或制裁的，被管理的活动自身是违法的，是要予以取缔的。

  长期以来，我国在监管实践中多采用“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚”的监管模式，重命令控制，轻经济激励和协商合作，一定程度上影响了监管的效果。第一，命令控制型监管盲目地相信监督管理的机构能够设计适当的市场失灵解决方案，结果相反，大量的具体标准和绩效标准不仅造成巨大的监管成本，而且抑制了技术创新。以环境监管为例，从理论上讲，命令控制型监管可以为各污染源制定不同的标准，但实际上监督管理的机构很难甚至根本无法获取制定标准所需的相关信息；而且一旦企业达到了监督管理的机构要求的排污标准，就极少甚至没有经济激励去进行新技术试验进一步降低污染。第二，不加鉴别地运用命令控制型监管方式，有时会产生明显的进入壁垒或其他反竞争后果。比如，将“行政许可”这种对待大企业的监管方式不加鉴别地运用于中小型企业，甚至食品生产小作坊，很可能影响食品市场的多元化，甚至造成反竞争的效果。第三，监管机构有时不能充分预测其采取的干涉主义措施可能的后果，结果可能导致监管目标落空，对食品摊贩的严格控制反而造成公众无法便捷获得特色食品就是一个例证。

  鉴于上述现实问题，本文认为，中国宜采用广义的监管方式的界定，将监管界定为政府行政组织为解决市场失灵问题，针对市场主体所采取的各种干预和控制手段，不仅包括许可、标准、处罚等命令控制型监管方式，而且包括经济激励型和合作型监管方式，比如，用目标标准取代大量的具体标准和绩效标准，更多地运用信息监管的方式，许可向认证转变；注重监管者与被监管者之间的合作，更多采用教育、建议、劝说、协商等非正式执行手段，强调公众参与在提高监管绩效方面的作用等。当然，这些都需要在建立监管底线、培育多元文化和明晰各方责任的基础上展开。

  监管是一个呈放射状的概念,不仅存在监管主体、监管范围、监管方式等多个维度，而且基于下定义者秉持理念的不同、所处国家国情的差异以及社会现实的变迁，不同维度上又有不同的主张。概念梳理的目的就在于促进学术研究和交流，避免各说各话，同时促进关于如何改进监管实践的讨论。只有尽可能展示监管概念的全景，才能“认识到监管的多重含义，并致力于互相理解彼此的术语”；[74]才能进一步去探究其中包括的监管子系统以及不同子系统之间的关系,避免大而化之,模棱两可,从而在规范政府监管、推进国家治理体系和治理能力现代化的路上迈进一步。

  在中国当下的背景下，市场竞争机制和社会自治机制的健全与完善非常重要，与此同时，政府监管仍然要发挥重要的作用。无论是在规则制定过程中，还是在监督检查和对违法行为的查处过程中，我们一方面要认识到政府监管在资源（包括信息、预算、专业相关知识和能力等）、能力、机制等方面的局限性，积极鼓励企业和行业协会的自我监管，大力扶持非政府组织的发展，培育社会自治力量，构建多元互补、合作的治理体系；同时，也应该根据中国当下的现实，进一步完善政府监管体制，提高政府监管绩效，二者不可偏废。单纯强调政府监管，将导致市场和社会机制无法发挥作用，政府将面临不可负担之重；而片面强调自我监管和社会自治，则可能导致市场和社会的无序，反过来进一步加剧政府的负担。在政府监管过程中，要更多地发挥非政府组织的作用，在完善命令控制型监管方式的同时，善用经济激励、柔性引导、公私合作等监管方式。

  [15] 如果将监管主体限定于政府行政部门，那么，监管的性质既可以视为政府的一种职能，也可以视为政府对私人行为施加控制的活动、工具、过程或结果；而如果将监管主体扩大到非政府组织甚至私人，那么，监管的性质就是社会控制的所有活动、过程、机制。See Julia Black, 2002, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Journal of Legal Philosophy, Vol.27, p.16. 另见[英]科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，宋华琳校，清华大学出版社2018年版，第7-11页。

  [16] 美国哥伦比亚大学法学院的卡塔琳娜·皮斯托教授和英国伦敦经济学院的许成钢教授在《不完备法律》一文中，提出了在法律内在不完备的前提下剩余立法权和执法权在法庭和监督管理的机构之间最优分配的理论，即“法律的不完备性理论”（incomplete law theory）。参见[美]卡塔琳娜·皮斯托、许成钢：《不完备法律》（上、下），《比较》，第3、4辑。

  [19] 王名扬先生将美国的监督管理的机构分为部内的独立机构、隶属于总统的独立机构和独立的控制委员会。其中前两者都属于隶属于传统行政部门的监督管理的机构。如食品药品管理局（FDA）隶属于卫生和公共服务部，环境保护局隶属于总统等。王名扬著：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第172-174页。

  [35] 以英国为例，主要监管者包括针对中央政府的国家审计办公室、公共账目委员会、中央执行机构、专业监督机构，针对地方公共机构的审计委员会、监察机构、专业监督机构和出资人—监管者，以及针对公私混合部门的监管者（比如出资人部委、特别设立的监督员和出资人—监管者等）和核心私人部门的主要监管者（包括专业监督机构和普通女工监督机构等）。参见[英]克里斯托弗·胡德、科林·斯科特、奥利弗·詹姆斯、乔治·琼斯、托尼·查沃斯：《监管政府：节俭、优质与廉政体制设置》，陈伟译，高世楫校订，三联书店2009年版，第8、23、255-261页。

  [47] 比如，奥格斯将费和税、补贴、排污权交易等经济工具以及协商、合作甚至私的规制作为新的监管方式进行讨论；而布雷耶将税收、创设可交易的财产权等经济激励型监管方式和谈判视为“经典监管的替代性方式” (alternatives to classical regulation)。参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，苏苗罕校，中国人民大学出版社2008年版，第十一、十二章；[美]史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华译，北京大学出版社2008年版，第八章。

  [64] 2013年11月党的十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当“促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变”。2018年2月党的十九届三中全会通过的《中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调，要“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”。立法和官方文件将“环境保护”作为中国政府的第五项职能，充分体现了党和政府对生态环境保护的格外的重视。从学理上来讲，环境保护往往作为社会性监管的重要内容，因此本文不对这一职能另做分析。

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